也亟须相关政策法规的无人驾驶指引
自动驾驶，这项被视为人工智能领域中最难落地的竞争技术之一，正迎来中国多个城市的白热政策支持。
由于自动驾驶技术瓶颈的化中限制，自动驾驶行业在经历早期的国城投资热潮后，一度“退潮”。市比业内人士认为，拼开自动驾驶出租车大范围落地仍需5~10年，放度商业化也进展缓慢。无人驾驶由于长期处于“测试”“示范应用”阶段，竞争自动驾驶车辆在政策上缺乏商业化运营资质，白热企业也一直没有“收费”，化中难以进入商业化阶段。国城2021年开始，市比许多自动驾驶初创公司通过寻找网约车平台等合作伙伴，拼开尝试无人出租车的商业化运营，以商业化推动技术迭代升级和大规模推广应用。
不过，今年以来，一系列政策对自动驾驶商业化“开了口子”。其中备受瞩目的是8月8日交通运输部发布的《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿），提出在保障运输安全的前提下，鼓励在特定场景使用自动驾驶汽车从事出租汽车、公交车客运和普通货物运输。行业普遍认为，这是交通运输监管部门在自动驾驶商业化落地上的积极表态。
自动驾驶商业化在地方的落地也明显提速。7月20日，北京正式开放中国首个主驾无人的出行服务商业化试点。8月，重庆、武汉两地发布自动驾驶全无人商业化试点政策，允许车内无安全员的自动驾驶车辆在社会道路上开展商业化服务，并向百度发放全国首批无人化示范运营资格。
各地争先竞逐商业化试点，比拼政策开放程度，背后有着政策方向和经济效益的考量。自动驾驶已经不仅是企业之间的竞争，也是地区与地区之间的较量。
大范围落地的多重难题
从苏州北高铁站出来，乘客很可能通过线上平台叫到一辆自动驾驶车。它或许和其他车辆有着明显的外观区分——车顶上有伞状的面积较大的传感器，也可能看起来与普通车辆无异。苏州市相城区的“长三角智能驾驶产业示范区”，地处苏州北方圆约10平方公里范围，500多辆自动驾驶车辆在道路上测试、应用。
乘客可以通过线上平台打到Robotaxi、Robobus，在自动驾驶专用站点上下车，目前尚未收费。苏州是较早开展实现自动驾驶公交巴士常态化运营的城市，在苏州，乘客可以通过“轻舟出行”小程序搭乘自动驾驶巴士，目前有嘉境天城花园、玉城实验小学等7个站点，这条名为“轻舟苏11线”的公交线路每天9：00运营，16：30结束，定位为3公里短途接驳。
2021年6月10日，江苏苏州市的“无人小巴”停靠在站点载客。摄影/本刊记者 泱波“轻舟出行”由无人驾驶通用方案公司轻舟智航开发，其联合创始人兼CEO于骞告诉《中国新闻周刊》，轻舟智航在2020年落地苏州，从最开始的几十名员工发展到目前接近400人。轻舟智航面向城市开放道路的自动驾驶巴士——龙舟ONE已经在苏州高铁新城运营两年，总共开设了8条线路。
于骞表示，由于Robotaxi大范围商业化落地还需要5~10年，而Robobus由于运行路线固定，可能只需2~3年即可落地，因此率先将应用场景落在了Robobus上。
自动驾驶商业化落地难主要在于技术问题。于骞认为，Robotaxi大范围的普及在技术上仍然有很多需要突破的地方，即便是Waymo也只在限定区域内实现全无人驾驶。Waymo是全世界测试里程最长的自动驾驶公司。根据美国加州交通管理局（DMV）公布的2021年度自动驾驶路测报告，测试里程排名第一的Waymo全年跑了232万英里。
在加州 DMV 每年公布的路测数据中，MPI（Miles Per Intervention，每两次人工接管之间行驶的平均里程数）被认为是衡量自动驾驶技术水平的关键指标之一。2021年，Waymo的安全员接管了292次，MPI为7965英里，也就是每7956英里需要接管一次，仅按MPI比较，Waymo自动驾驶系统的可靠程度大约为人类司机的1/45。而在2019年，Waymo的MPI为1.32万英里，两年来接管次数不降反升。
“传统数据采集方式的边际效益已经不显著了，这是客观技术问题，”自动驾驶技术与出行服务商中智行战略负责人狄笛说，“单车智能从0到90的场景能解决得不错，但90到100的长尾难题就很难突破了，再提升1%都需要付出十倍、百倍的代价。”
技术难题会限制商业化落地。“共享式自动驾驶未来主要的收益点是替代人类司机的部分所得。”狄笛说。根据网约车平台滴滴出行2021年报，司机的酬劳加补贴已经占到净车费的80%左右。用自动驾驶系统取代人类安全员是商业化的必经之路，但自动驾驶行业迟迟没能“拿掉”车上的安全员。
狄笛认为，在技术问题之外，经济效益也是横亘在自动驾驶公司头上的难题，“L4级别自动驾驶需要激光雷达、毫米波摄像头、大算力芯片单元等设备，一辆自动驾驶车的制造改装成本大多在50万元以上。”
中智行于2018年成立，在2019年宣布通过车路协同的技术路线发展自动驾驶。由于技术与商业化进展遇阻，自动驾驶行业在经历了早期的投资热潮后，一度趋于冷静。为打破自动驾驶技术瓶颈、早日商业化落地，在自动驾驶领域产生了两种不同的技术路线。除了Waymo、轻舟智航采用的单车智能路线，还有中智行采取的车路协同路线，后者强调智慧道路对车的赋能。
在苏州，中智行与天翼交通合作的车路协同方案“轻车·熟路”已经落地。天翼交通是由中国电信、中智行、苏州国资平台三方共同出资设立的智能交通运营及服务供应商，于2021年成立。“轻车·熟路”是指以L2轻量化配置的智能汽车，通过利用智慧道路的能力，实现L4级别自动驾驶。在这一方案中，中智行负责车端自动驾驶整体解决方案，天翼交通负责路端建设。
传统单车路线下，感知完全依赖自动驾驶车自身的传感器，但“轻车·熟路”方案中，即便将车端全部传感器遮蔽、仅依赖路端的感知，汽车也能通过车载5G通信模块获取路端智能信息，并以此作出驾驶决策。
“智慧道路作为‘外挂’，在技术安全上能弥补单车的不足。”狄笛说，“在经济效益上，将部分感知、计算设备置于路端，车端相对轻量化，在量产方案中保留轻量化传感器，使车路智能互为冗余，也能使得智慧交通整体降本增效。”
在高铁新城苏州北站附近的核心商圈地带，天翼交通部署有1条包括12个路口、长达6公里的“全息道路”，依靠接近200个不同类型的传感器，与后端的车路协同数字孪生平台联结，能实时跟踪、全方位记录道路范围内所有交通参与者的状态，并将路况传递给匹配的自动驾驶车辆，实现“车路协同”。
不过，“轻车·熟路”尚未公开路测里程与接管情况。有行业人士认为，车路协同中的责任主体不明确，车端和路端之间的决策矛盾难以解决，车和路要实现真正协同还需要长时间的验证。
有车路协同领域人士指出，当前的技术条件下主要通过置信度来判断车端和路端数据的有效性，再决定是“听车的”还是“听路的”。但这一体系依然需要海量的大数据收集与验证来提升系统决策的准确性。这也需要车路协同与自动驾驶企业不断磨合，以大量的测试数据验证来提升决策的可信度。
政府和企业为何如此“热衷”？
尽管自动驾驶距离大范围落地仍有技术难关，但自动驾驶企业已经在寻求商业化试点。“允许自动驾驶乘用车开展运营收费，是商业化的开端。”狄笛说，“自动驾驶要在一定区域内、任意点到点跑起来，能够常态化运营、商业模式能被允许落地，才能反过来推动技术迭代升级和大规模推广应用。”
由于商业化运营需要牌照，而自动驾驶企业并不具备相关资质，从2021年起，各自动驾驶公司通过与第三方出行平台合作的方式，“曲线救国”。今年8月，自动驾驶公司小马智行宣布，小马智行Robotaxi将在曹操出行北京地区上线。轻舟智航、中智行等企业也在计划与网约车平台在苏州联合运营Robotaxi。
不过，与网约车平台合作运营有其缺点。一位不愿具名的行业人士表示，这意味着在自动驾驶路段以外，要恢复网约车驾驶员人工驾驶，实际上是一种混合运营模式，对于自动驾驶企业来说是不彻底的商业化，责任边界不清晰，用户体验也不好。
尽管自动驾驶技术瓶颈仍然存在，从国家到地方层面陆续出台的向好政策，也意味着对于自动驾驶产业的支持。
8月8日，交通运输部组织发布的《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿），提出在保障运输安全的前提下，鼓励在特定场景使用自动驾驶汽车从事出租汽车、公交车客运和普通货物运输。轻舟智航副总裁程修远告诉《中国新闻周刊》，《指南》以审慎的态度鼓励自动驾驶企业进行商业化试点，有利于促进自动驾驶行业商业化闭环。
标准排名城市研究院院长谢良兵此前表示，中国各大城市之间以往的竞争围绕着争取国家级智能网联汽车测试示范区、自动驾驶相关政策颁布、测试牌照发放以及测试道路搭建等维度来进行，而现在，各地已彻底进入了自动驾驶商业化试点的竞夺阶段。
2021年2月27日，湖北武汉街头的自动驾驶出租车队。图/视觉中国允许当地自动驾驶车辆商业化运营，被看作地方政府支持自动驾驶发展的信号。7月20日，北京正式开放国内首个“主驾无人”出行服务商业化试点。紧接着，重庆、武汉两地不甘落后，宣布“全无人”自动驾驶商业化试点。此外，深圳、平潭、厦门、常州、郑州等地也屡屡传出自动驾驶商业化新进展。
北京市于2020年9月设立北京市高级别自动驾驶示范区，示范区工作办公室主任由北京经济技术开发区管委会副主任孔磊担任。业内人士透露，相比较一些城市的自动驾驶工作小组为“兼职”身份，北京自驾办是实体机构，“级别很高”。
目前，北京的商业化试点为“主驾无人”阶段，百度和小马智行成为首批获许企业，将在经开区核心区60平方公里范围内投入30辆主驾无人车辆，开展常态化收费服务。
争抢全无人商业化试点第一城也十分激烈。《重庆日报》在8月8日发布报道，称其从百度获悉，中国首个全车无人化示范运营资格在永川发放。凤凰网湖北同日发文称，武汉政府部门向百度发放全国首批无人化示范运营资格。
根据交通运输部最新的《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿），从事运输经营的完全自动驾驶汽车应当配备远程驾驶员或安全员。目前永川的萝卜快跑已经允许“车内全无人”，但同时配备了远程安全员。
尽管多地争相出台政策鼓励自动驾驶商业化试点，但其距离真正的“商业化落地”仍有距离。国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东认为，目前的自动驾驶商业化只是一种“象征性的收费”，还没有形成大范围的成熟的商业模式，仍然属于测试阶段。
程世东建议，各地没必要在政策上争夺商业化试点。“自动驾驶企业尚不盈利，对于经济效益的影响和带动并不明显。企业也不需要去那么多城市路测，热带、温带、山区、平原，满足特定场景的一些城市就足够，主要是测试不同的场景下无人驾驶的状态。”
狄笛也认为应该“单城打透”。“中智行的大战略是单城打透，多城复制，一定要在单点要有突破，在某个城市内试点数十公里不是真正的商业化。”狄笛说，“自动驾驶有一个术语叫ODD（operational design domain，可运行区域），要在该区域内充分验证，具备商业化能力再往外走。”
不过，在推动自动驾驶商业化进程上，地方政府和企业的一拍即合，看上的是未来更大的市场蛋糕。苏州市政府为推动自动驾驶发展，成立了国资平台先导（苏州）数字产业投资有限公司，其董事长王佳利认为，智能网联汽车涉及多学科交叉跨界，细分产业链多，产业带动性强。
有业内人士认为，在传统基建项目饱和的背景下，智慧道路或将成为新基建投资的风口。2021年5月，住建部、工信部联合宣布“双智”（智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展）试点，被认为是新一轮“造城运动”。
在风口之下，各地建设自动驾驶测试道路其实早已进入白热化阶段。
王佳利透露，在道路侧，苏州市已经建成63.4公里的自动驾驶开放区域，也正在建设长达98.6公里的三期测试道路，建成后将有160公里左右的自动驾驶测试路线。
2021年6月，重庆宣布新增永川区、重庆高新区60条共计116.76公里道路开放自动驾驶测试。今年8月，深圳市交通运输局公布将新增测试道路56.68公里，截至目前，已累计开放智能网联汽车测试道路里程约201.37 公里。9月，北京市高级别自动驾驶示范区工作办公室宣布将建设区域由此前的经开区核心区60平方公里，扩展至全市500平方公里。
有车路协同领域人士透露，智慧道路依赖于政府5G新基建的投资建设，企业在试点成功后对项目进行推广，再参与政府招标拿到项目。
一些自动驾驶企业已经搭上了顺风车。自动驾驶全栈技术与运营服务提供商蘑菇车联在7月28日与四川天府新区签署达成战略合作，项目总金额达30亿元。此前，蘑菇车联还在云南大理、湖南衡阳、北京通州等地落地上亿元自动驾驶项目。百度Apollo旗下公司也在2020年中标广州黄埔的智慧交通“新基建”项目，项目金额接近4.6亿元，并在今年以5.03亿元拿下广州黄埔“智慧+”车城网新型城市基础设施建设项目。
示范区要放更要“管”
自动驾驶从路测到商业化运营提速，如何在快速发展的同时配套系统的管理措施，也是各城市自动驾驶示范区需要解决的问题。
2019年，苏州颁发了第一块自动驾驶路测牌照。由于长三角地区一体化互认，都在无锡交科所考试，中智行也于2019年获得相关牌照。狄笛表示，该牌照有17项考试，每项都必须连续测30次，连续通过后才能拿到路测牌照。先导董事长王佳利指出，目前江苏省路测牌照颁发的权限已经下放到各个地级市，未来在苏州也能通过第三方测试机构做认证测试。
由于城市能级的限制，苏州还没有出台商业化试点政策，当地自动驾驶企业处于“示范应用”阶段，即面向非特定公众的不收费试运营阶段。王佳利说，苏州对于“示范应用”有一套准入标准，自动驾驶车辆需要通过总共2000公里的仿真测试虚拟场景，才能载人运营。此外，苏州正在申报江苏省汽车高质量发展先行区，未来先行区可能会在法规、政策上有所突破。
在自动驾驶的技术进程中，“拿掉安全员”是尤为关键的标志。王佳利认为，苏州考虑对低速运行的作业车如环卫车、物流车先行试点无人化运营，由于其作业时间通常为凌晨、夜晚，也不属于机动车，安全风险较小。对于Robotaxi和Robobus，由于当下的技术瓶颈限制，无人化运营会更审慎。
2021年8月20日，2021 i-VISTA自动驾驶汽车挑战赛在重庆开赛。参赛的自动驾驶汽车（白色）在真实道路上挑战“S型道路”的交通场景。图/新华北京示范区对于Robotaxi的发展划定了明确阶段，先后确立了载人测试、高速公路测试、无人测试和商业化试点四个阶段。在无人测试进程中，根据安全员的有无，北京明确地将自动驾驶测试划分为三阶段。根据《北京市高级别自动驾驶示范区发展报告》，第一阶段为安全员从主驾位移至副驾位，也就是“主驾无人”，安全员仅在必要时通过加装的制动装置进行接管，保证车辆安全运行。第二阶段安全员将从副驾驶位移至后排。第三阶段将完全取消车内安全员，进入真正无人化测试阶段。
另一个摆在自动驾驶企业面前的问题是，各个城市之间的标准并不统一。以路测牌照为例，一些城市颁发的路测牌照彼此并不互认，企业就得重考。此外，牌照是针对车辆而不是对企业颁发，有业内人士透露，获得北京一张自动驾驶牌照需要200万元，对企业是一笔不小的成本。获得无锡牌照的费用为50万元，一次可以考5辆车。
由于自动驾驶企业尚未盈利，主要依赖投资和政府补贴。业内人士透露，一些企业主要靠政府购买项目，以此维持尚未商业化的运营项目。以苏州为例，工信局有多笔针对路测支持和场景支持的补助，例如对使用经备案认可的区内市场化测试场、路测场地、设施及相关服务的智能驾驶企业，最高可按实际路测服务费用支出的20%给予补助。
在已经允许商业化试点的城市，北京有着明确的准入要求。轻舟智航副总裁程修远告诉《中国新闻周刊》，自动驾驶小巴要在北京商业化运营，需要满足4000公里空载测试和6000公里的模拟载荷测试，同时测试里程都应是“有效自动驾驶里程”，包含了对其他指标如接管率的要求，才能取得面向非特定公众收费的商业化运营资质。
北京示范区在准入机制上有具体的里程、接单次数、车辆、接管数量、新增车辆测试里程等标准。例如，针对接单量，在实施范围内要求主驾有人商业化试点阶段接单量不少于2万次，副驾有人而方向盘后无人的示范应用阶段接单量不少于1000次。
根据北京披露的数据，目前示范区自动驾驶总里程约为308万公里。不过，北京也并未披露接管情况，仅公布了自动驾驶状态占比，2021年度占比总体维持在70%~80%之间，说明人工接管比例不断降低。
在美国，自动驾驶行业的数据披露程度更高。根据加州DMV的规定，自动驾驶车辆需要每年对DMV报告接管情况，并详细说明接管时的位置、是否安全、当时的天气状况、路面交通状况等情况，才能获得新一年的路测牌照。DMV也会每年发布报告，披露各企业测试里程及接管次数等情况。
而在中国，各地并未公布接管率等数据。程世东认为，政府或第三方机构应该接入企业自动驾驶系统，获取真实的路测里程和接管情况等数据。“自动驾驶技术是否合格和人考驾照是不一样的逻辑，不可能通过几次考试认定驾驶技术是否过关，应当对自动驾驶车辆的数据实时跟踪，通过真实的路测里程和接管数据，判定技术是否成熟。”
数据权属问题或将成为未来智能网联汽车领域的矛盾点。一方面，在车路协同的建设中，智慧道路将收集大量城市交通场景的信息和数据，或将与个人隐私权产生冲突；另一方面，如何监管企业数据也是难题。自动驾驶企业并无动力公布数据。原华为自动驾驶产品部部长苏箐曾说，真正的接管数据对任何企业而言都是商业机密，对比外在某一类具体数据没有意义。
有自动驾驶行业人士称，部分隐私数据是加密的，需要权限才能传输。“就像人类驾驶员开的车，平时车去了哪里，交警不会实时掌握。”在发生事故后，自动驾驶车辆才会向监管平台上报相关信息。
清华大学车辆与运载学院教授杨殿阁近日发文称，智能汽车数据管理应兼顾安全与发展，“宜粗不宜细”。他认为，智能汽车技术路线仍处于探索阶段，相关数据安全管理规定不宜太细化，应当在守住基本安全底线的前提下给予企业一定的自由度。现在对智能汽车数据跨境、数据存储等都已形成基本的约束，对于地理信息数据采集存储也采取资质管理，在保证基本安全的条件下，可以在数据使用、数据精度、数据归类等方面适当给企业留下探索空间，待技术成熟之后再形成一些细化规定，否则很容易出现“一管就死”的现象。
接近监管层面的人士向《中国新闻周刊》透露，尽管企业每六个月会向监管部门报告测试情况，但由于接管率等指标涉及企业机密，并不是所有数据都会报给监管部门。
“政府会对测试车辆进行数据监管，但只是出于安全防范做最低限度的要求，不会对技术本身做评估。”上述人士认为，“对于新生的产业和技术需要有包容的态度，产业才能快速成长。”
安全责任界定有待完善
随着自动驾驶产业的发展，相关的法律法规也亟待健全。北京披露的数据显示，示范区共发生自动驾驶车辆道路测试交通事故18起。按照驾驶模式划分，人工驾驶模式下事故6起，自动驾驶模式下事故12起（其中有责事故3起，无责事故9起）。平均每17.1万公里发生一次事故。
对于自动驾驶路测牌照的申请主体，中外都有高额保险要求。加州车辆管理局要求企业承担500万美元的保险，证明其有能力对自动驾驶车辆造成的人身伤害、死亡或财产损失担责。在中国，《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》要求自动驾驶企业获得交通事故责任强制险凭证，以及每车不低于500万元人民币的交通事故责任保险凭证或不少于500万元人民币的自动驾驶道路测试事故赔偿保函。
不过，现行法律法规对交通事故及违章的处理规则，是按照车辆有驾驶人的传统思维设计的，而自动驾驶车辆中，人类不再作为全权操作者来控制车辆，相应的责任划分问题也更加复杂。
8月1日开始正式实施的《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（以下简称《条例》），是中国首部智能网联汽车法规。业内人士称，由于自动驾驶车辆并未形成较大规模，自动驾驶车型也一直没有被当作新型交通参与者来管制，此前交管方面的法规一直是缺失的，“交管部门是被动应付的”。
程世东认为，深圳以经济特区立法权发布了第一部明确自动驾驶道路违法事故处理规定的法规，填补了此前自动驾驶事故缺乏责任主体的空白。
深圳交通运输局智慧处工作人员曾乾瑜告诉《中国新闻周刊》，《条例》是由深圳市人大牵头市交通运输局、市公安交警局、市工信局等部门成立专班，在将近2年的时间内完成立法的。曾乾瑜说，专班组织数十次现场座谈会，赴多地考察企业发展情况，通过梳理中国现有43项条款和欧美等地立法规范，拿出了配套的近90余万字调研报告。
在自动驾驶车辆出现事故时，由谁承担责任？《条例》围绕“有驾驶人”“无驾驶人”两类情形作出规定。对于属于智能网联汽车的责任，且有驾驶人的，先由驾驶人来承担责任；对于无驾驶人的，基于“谁受益、谁担责”的原则，由车辆所有人、管理人先来承担赔偿责任。若后续发现是因为车本身的缺陷导致的事故，那驾驶人、车辆所有人、车辆管理人可以依据法规向车辆生产销售商追偿，总体上遵循“先赔付、后追偿”的规则。
也就是说，对于自动驾驶车辆，只要车上有安全员，先由安全员承担责任。程世东认为，责任主体划定为安全员是合理的，安全员在紧急情况下仍然可以操纵车辆。不过，有不愿具名的从业者表示，以安全员为主的判定方式，将自动驾驶定位为了辅助驾驶的角色。此后其他城市若出台相应法规，可以对事故责任认定作进一步细化，判定事故发生时到底是人在驾驶还是系统在驾驶，以此确定是安全员的责任还是系统的责任。